Публикуем доклад экспертов Российского экономического университета о необходимости срочной реиндустриализации нашей страны. Авторы доклада не выносят политические оценки. Они просто приводят достаточно данных, которые показывают, встали мы с колен или нет. О чём говорить, если положение в отечественном машиностроении «близко к наблюдавшемуся в период, предшествующий советской индустриализации». Эксперты предлагают ряд мер, которые позволят возродить индустрию России. Однако весьма сомнительно, что при нынешнем режиме эти меры будут применяться.
Редакция «Нового смысла»
Современное состояние экономики России характеризует утрата значительной части промышленного потенциала, что связано с устареванием преобладающей доли основного капитала, нехваткой квалифицированных кадров, отсутствием востребованности передовых научно-технических разработок.
Основная масса технически сложных изделий (в том числе оборонного назначения) не может быть произведена без импортных комплектующих, доля которых часто преобладает. Выход из сложившейся ситуации только один — «новая индустриализация», то есть реиндустриализация.
В свете санкций со стороны стран Запада речь идёт не просто о реформировании промышленного потенциала государства, но об обеспечении национальной безопасности. Только возрождение отечественной промышленности и её ключевого звена — машиностроительного комплекса — способно обеспечить конкурентоспособность и независимость экономики от внешнеэкономических факторов.
На долю отечественных комплектующих элементов полного цикла в конструкции отечественных самолётов приходится 15–20%, а в некоторых образцах — 10–15% производимых в России; остальные детали приходится приобретать за рубежом. На долю наукоёмкой продукции отечественного машиностроения — всего 2–3% от общего объёма производства (1). Положение близко к наблюдавшемуся в период, предшествующий советской индустриализации.
Главная причина создавшегося положения — отсутствие единой государственной стратегии преобразования и развития отечественного машиностроения, которое для устойчивого развития национальной экономики должно обеспечивать внутренний спрос не менее чем на 70% (в советский период основные отрасли машиностроения удовлетворяли инвестиционный спрос на 65%).
В сложившейся ситуации перед Правительством РФ стоят три задачи:
1. Обеспечение финансирования реиндустриализации.
Это требует отказа от либеральных воззрений на место государства в управлении экономикой и формирования системы институтов точечной государственной индустриализации за счёт внутренних (государственных резервных фондов) и внешних источников финансирования (разумных заимствований).
2. Материальное наполнение финансовых ресурсов.
Сегодня отечественная экономика не способна решить эту задачу. Восстановить же промышленный потенциал на новой технологической основе удастся только обеспечив:
— массовое приобретение за рубежом современных станков и оборудования;
— создание возможностей для форсированного замещения импортного оборудования отечественным.
3. Подготовка профессиональных кадров.
Стране нужны не просто квалифицированные рабочие и управленцы. Необходимы кадры способные работать на современном высокотехнологичном оборудовании и использовать современные методы управления предприятиями и экономикой в целом.
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ — ОСНОВА РЕИНДУСТРИЛИЗАЦИИ
Преимущества системы стратегического планирования:
— во-первых, сопряжение документов стратегического планирования по вертикали (федеральный, окружной, региональный и муниципальный уровни).
— во-вторых, координация стратегий и планов как отраслевого, так и территориального развития на всех уровнях управления в рамках единого представления об основных путях и практических задачах восстановления и модернизации промышленного потенциала страны.
— в-третьих, переход к программно-целевым методам управления и бюджетирования.
— в-четвертых, формирование сети специализированных институтов развития, реализующих программы модернизации ведущих отраслей промышленности, особенно машиностроения и металлообработки.
Так, в настоящее время в России действуют 42 государственные программы, разделённые на пять блоков: новое качество жизни (13 программ); инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ); обеспечение национальной безопасности (2 программы); сбалансированное региональное развитие (6 программ); эффективное государство (4 программы).
Вместе с тем программы нужно не только разрабатывать и бюджетировать, но и согласовывать. Пока в российской системе исполнительной власти не предложено координатора государственных программ Российской Федерации.
Вне зоны чёткого согласования с системой государственных программ остаются и технологические платформы, обозначающиеся ключевые направления развития науки и техники. И это несмотря на то, что одним из центральных элементов системы стратегического планирования является разработка единой и долгосрочной стратегии промышленной политики.
Формально сферы промышленного производства затронуты рядом действующих программ («Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности» и др.). Однако нет уверенности, что предпринимаемые меры имеют системный характер; решают проблему импортозамещения и обеспечения экономической безопасности страны.
В последние годы в системе государственного управления утвердился институт ведомственных программ. Они используются как на федеральном, так и на региональном уровнях и, как правило, нацелены на решение узкоотраслевых проблем.
Ведомственные программы имеют определённые преимущества, будучи более компактными и лучше управляемыми. Но во многих случаях цели, которые ставят ведомственные программы, выбираются произвольно, вне координации с иными программами, общими стратегиями, концепциями или программами социально-экономического развития
При выделении средств на создание и расширение деятельности федеральных институтов развития, а также на инвестиционные программы государственных корпораций и компаний с преобладающим государственным участием необходимы процедуры согласования и чёткой ориентации на приоритеты развития промышленности.
Однако сегодня роль институтов развития в решении стратегических задач (несмотря на наличие ряда федеральных и региональных институтов развития) не определена из-за отсутствия стратегии, определяющей, где и какие институты целесообразно использовать в качестве инструментов реализации промышленной политики; отсутствия нормативно-правовой базы деятельности институтов развития.
Одной из главных проблем выступает отсутствие ориентации на конкурентоспособные проекты (прежде всего, промышленные). В результате во многих случаях производится продукция неконкурентоспособная по сравнению с её мировыми аналогами, а значит, не работающая на процесс реиндустриализации.
Не менее важно согласование государственных программ, особенно промышленной направленности, с планами развития образования, науки, трудовых отношений, социальной политики и пр.
Вышеобозначенные стратегические направления перестройки промышленной политики России требуют и соответствующей организационной и правовой базы:
1. Необходимо конкретизировать цели, задачи и инструменты стратегического планирования развития промышленного комплекса России.
2. Стратегическое планирование должно рассматриваться как согласованная система общегосударственных стратегий (стратегии промышленно-инновационной политики, политики демонополизации и развития конкуренции, стратегии развития и поддержки малого и среднего предпринимательства — МСП, стратегии в отношении регулирования цен и тарифов).
3. Стратегическое планирование должно обозначаться как интегратор конкретных государственных программ и проектов отраслевого и регионального уровня, обеспечивающий переход к преобладающему значению программно-целевых методов управления и бюджетирования, к созданию вертикали специализированных институтов развития.
4. Реиндустриализация как ключевая задача стратегического планирования требует единой промышленной политики, интегрирующей все промышленно-ориентированные государственные отраслевые, а также региональные (связанные с возрождением промышленного потенциала регионов и макрорегионов) программы.
Правовой основой государственной промышленной политики должен стать Федеральный закон «О национальной промышленной политике в Российской Федерации».. Закон должен быть принят как нормативно-правовой документ, устанавливающий обязательность разработки государственной стратегии промышленной политики в России.
5. Необходимо развернуть подготовку пакета нормативно-правовых актов, конкретизирующих:
— принципы формирования состава государственных (целевых) программ, в том числе программ отраслевого и территориального развития;
— механизмы «привязки» процесса формирования бюджета к задачам, зафиксированным в программах отраслевого и территориального развития;
— обязательность оценки рисков от реализации стратегий (экономических, социальных, экологических, политических и пр.);
— механизмы мониторинга и прогнозирования реализации софинансируемых федеральным центром программ и инвестиционных проектов; их системного воздействия на социально-экономическое развитие регионов; степень их экономической дифференциации;
— методы оценки эффекта от реализации стратегий (экономических, социальных, экологических, политических и пр.);
— механизмы взаимодействия программно-целевых методов поддержки социально-экономического развития регионов с системой межбюджетных отношений на основе типизации субъектов РФ.
Жизнеспособность формируемой системы стратегического планирования во многом определит проработанность целей и механизмов стратегии регионального развития, что невозможно без разработки и принятия Федерального закона «Об основах политики регионального развития в Российской Федерации».
ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА И СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ИНСТИТУТОВ РАЗВИТИЯ
Формированию практики долгосрочного стратегического планирования должны соответствовать и изменения в бюджетном процессе.
В настоящее время даже формально действующий трёхлетний рубеж бюджетного планирования, особенно на субфедеральном уровне, является номинальным. Составлять же и реализовывать стратегии и программы, в том числе промышленно-инвестиционного характера, располагая возможностью реально планировать бюджетные расходы на один год — малопродуктивно.
Устойчивая бюджетная модель, способствующая реиндустриализации экономики, требует прогнозирования бюджетных параметров на среднесрочный период (3 года) и на значительно более длительный цикл (свыше 5 лет).
Первые шаги по модернизации экономики России уже привели к реализации ряда административных реформ в бюджетной сфере, прежде всего в сфере бюджетирования и контроля государственных расходов. Суть этих преобразований — переориентация главных администраторов расходов бюджетов с освоения ежегодно выделяемых (разбитых на сотни позиций) средств на достижение конкретных и измеримых результатов.
<…>
При этом важно отметить, что для российского рынка государственных закупок товаров и услуг характерны черты, имеющие общую антимодернизационную направленность. Для изменения сложившейся ситуации предлагается осуществить ряд мер.
1. Перевод всех уровней бюджетной системы РФ на полноценное бюджетное программирование.
2. Повышение прозрачности бюджетного программирования, обеспечение результативности государственных программ.
3. Персонификация ответственности субъектов программного бюджетирования (СПБ). Важно, чтобы разработка проекта федерального бюджета и структуры его расходов происходила на основе бюджетных заявок на финансирование в разрезе каждого ответственного исполнителя (соисполнителя). Госпрограммы должны рассматриваться в контексте отдельных направлений деятельности СПБ, сформированных по проблемному принципу и на межведомственной основе с учётом потенциального вклада в решение проблем страны и реализации приоритетов Правительства.
4. Интеграция сформированных ранее программ бюджетных расходов (ведомственных, федеральных, региональных, долгосрочных) в единый формат бюджетного программирования
5. Ежегодный мониторинг промежуточных результатов реализации каждой госпрограммы, формирование аналитических обзоров госпрограмм каждые 2–3 года.
6. Необходимо разработать, закрепить на законодательном уровне и использовать в качестве основы рейтингования государственных программ реиндустриализации методику оценки их экономической и бюджетной эффективности, внедрив в практику аудит их эффективности. В качестве базового критерия оценки эффективности целесообразно ввести показатель оценки вклада госпрограммы в решение задач модернизации и инновационного развития экономики.
Важным условием повышения эффективности стратегического планирования остаётся формирование адекватной нормативно-правовой базы деятельности особых институтов реиндустриализации. Формально, как было отмечено, в стране действует большое число институтов развития. Однако, при их создании не обеспечивается достаточная системность и целеполагание.
Требуется сформировать систему институтов развития, включающую два уровня.
Первый уровень — созданные Правительством РФ федеральные институты развития с гарантированной федеральной поддержкой. Федеральные институты развития должны иметь право на федеральное финансирование (софинансирование), а поддерживаемые ими проекты — налоговые и таможенные льготы в пределах полномочий федерального налогового администрирования. Необходимо, чтобы каждый федеральный институт развития имел пространственную картину своей деятельности, выступая также инструментом федеральной политики регионального развития.
Особо должна быть выделена группа федеральных институтов развития, обеспечивающих вытягивание отстающих в социально-экономическом и промышленном развитии территорий. Эти институты должны иметь особые каналы финансирования, а также виды налоговых льгот, учитывающих специфику инвестиционных проектов greenfield.
Второй уровень — региональные промышленно-инновационные институты развития, подлежащие лишь рамочному регулированию федеральным законодателем.
Они создаются вне разрешительных процедур федерального уровня, под ответственность и на средства субъектов Российской Федерации. Их деятельность регулируется преимущественно законами субъектов Российской Федерации (кроме сфер, составляющих исключительную компетенцию Федерации).
Федеральное финансирование (софинансирование) данных институтов должно осуществляться на конкурсной основе с учетом типизации субъектов РФ, с учетом баланса интересов как экономически продвинутых, так и отстающих в социально-экономическом развитии регионов.
ВОССТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО МАШИНОСТРОЕНИЯ
Достаточно давно обсуждается вопрос создания института для реализации государственной политики восстановления и развития отечественного машиностроения. Фактически, речь идёт о формировании основы радикального обновления отечественной индустрии.
На Петербургском международном экономическом форуме 23 мая 2014 года Президент России В. В. Путин отметил, что «… будет разработан целый пакет мер по поддержке отечественных предприятий, способных производить такую конкурентную продукцию, в том числе будет создан специальный фонд развития отечественной промышленности».
В этой связи шаг в отношении создания названного фонда важен, но всё же недостаточен.
Предложенный вариант институционализации решения его ключевой задачи — восстановление машиностроения как основы развития всей промышленности, не решает задачу полностью.
Задача фондов — финансовые операции, что не соответствует системному характеру задачи восстановления машиностроения. Кроме того, в России уже создано несколько фондов (Инвестиционный фонд, Фонд прямых инвестиций и др.). А поскольку им не запрещено действовать в качестве институтов финансирования (софинансирования) промышленных проектов, велика опасность дублирования функций и распыления средств.
Более предпочтителен институт государственной корпорации. Подобные прецеденты уже имеются. Это «Объединенная авиастроительная корпорация» и «Объединенная судостроительная корпорация». Однако они созданы в форме ОАО, что ограничивает возможности решения задач стратегического развития. Поэтому именно форма государственной корпорации наиболее удачна для реализации стратегических задач там, где рыночные институты не работают.
Государственная машиностроительная корпорация способна системно решать проблемы восстановления машиностроения, так как её стратегическая функция — обеспечение структурной перестройки экономики на базе отраслей с продукцией, содержащей высокую долю добавленной стоимости.
Корпорация может и должна реализовать консолидированную функцию по управлению предприятиями (государственными и имеющими долю государственной собственности).
С этой целью ей необходимо выступить не в качестве института, реализующего стратегии технологического обновления промышленности, а в роли одного из главных разработчиков данной стратегии.
Корпорация должна отвечать за создание новых машиностроительных (в том числе посредством импорта) предприятий по производству современного оборудования; за реконструкцию ранее действовавших, но утративших специализацию предприятий; за возрождение и объединение жизнеспособных блоков научных и проектных разработок в сфере машиностроения; за организацию процесса формирования государственного заказа на подготовку кадров, необходимых новым и технически обновлённым предприятиям (прежде всего машиностроительного и металлообрабатывающего профиля); за международную кооперацию в сфере машиностроения и металлообработки и пр.
Продолжение следует
Это может быть вам интересно:
Дмитрий ЖВАНИЯ. Разрушение индустрии оборачивается вырождением человечества
